Lançado pelo Governo Federal como iniciativa unificadora dos esforços direcionados às populações vulneráveis, o Programa Bolsa-Família começa a entrar em etapa decisiva para seu futuro como base das políticas de transferência de renda e inclusão social. 
 
Estudos da FGV e do IPEA, divulgados no segundo semestre de 2008, registraram redução na desigualdade de renda e na proporção de pobres no Brasil. O estudo da FGV apontou que a proporção de miseráveis nas maiores regiões metropolitanas caiu de 35% para 25% entre 2002 e 2008. O do IPEA registrou que, em 2008, o percentual de pobres na população das principais regiões metropolitanas do país passou de 27,1% para 25,2%. Essas mudanças se explicam pelo crescimento econômico observado em anos anteriores, que refletiu positivamente no emprego (em 2007 o percentual de empregados com vínculo formal foi de 35,7% ante 34,3% em 2006), e também pela transferência de renda efetivada pelo Bolsa-Família. 
 
Não há como negar a importância de números que sinalizam uma redução da pobreza. Ao mesmo tempo, é evidente que se trata de avanço muito tímido em face do tamanho da desigualdade no Brasil – um problema, diga-se, pouco enfatizado nas discussões correntes sobre sustentabilidade. 
 
No que se refere ao Bolsa-Família e sua capacidade de reduzir a pobreza, é preciso ter em mente que a transferência de renda deve ser considerada apenas uma etapa inicial se o objetivo for a inclusão socioeconômica sustentável das populações mais vulneráveis. Sem a criação de condições para que as populações pobres se organizem e capacitem para superar seus problemas, a política social regredirá ao paradigma assistencialista que é incapaz de promover a autonomia das pessoas. Nesses casos, como afirma Ramón Daubón, “a mudança que for alcançada durará enquanto existirem os recursos externos para sustentá-la, mas não se sustentará no tempo, pois não foram desenvolvidas as capacidades dos participantes para poder controlar suas circunstâncias, inovar e manter processos de mudança duradouros. Esta classe de projetos permite que por períodos curtos haja pobres com dinheiro ou pobres com recursos, mas não pobres que possam superar o estado de pobreza e controlar suas próprias circunstâncias”. 
 
Reconhecendo a necessidade de ir além da simples transferência de renda nas políticas públicas de inclusão socioeconômica, o Governo Federal lançou recentemente o programa “Promoção da Inclusão Produtiva”, que tem por objetivo ajudar o público atendido pelo Bolsa-Família a criar oportunidades de trabalho. Os textos a seguir, extraídos do site do Ministério do Desenvolvimento Social (1), representam clara mudança em relação ao discurso que envolveu os primeiros tempos de implantação do Bolsa-Família: 
 
“A promoção da inclusão produtiva insere-se na estratégia do MDS de enfrentamento à pobreza, ao mesmo tempo em que apresenta uma contribuição ao desafio do Governo Federal de elaboração e implementação de políticas de desenvolvimento para o Brasil”. 
(...) 
(...) a promoção da inclusão produtiva é concebida no seu sentido ampliado, significando o fortalecimento dos vínculos sociais, familiares e comunitários, por meio do desenvolvimento de capacidades e condições para um agir com autonomia, potencializando o protagonismo em ações coletivas no campo da produção material e social. 
(...) 
No âmbito dos beneficiários de programas de transferência de renda, que possuem como corte de inclusão critérios relativos à pobreza, uma política de geração de renda por meio do trabalho está desafiada a possibilitar as condições para que os beneficiários tenham condições sociais, econômicas, culturais e subjetivas necessárias para sua inserção em processos de obtenção de renda a partir das várias relações de trabalho possíveis (emprego, autônomo, agricultor familiar, micro ou pequeno empreendedor ou trabalho associado/cooperado) para alcançar tal objetivo. Mas não basta dar condições para gerar renda em substituição da renda obtida pelas transferências (bolsas). É necessário implementar de forma articulada as políticas para garantir que esta renda seja obtida por meio de um trabalho decente, sob pena de não gerar um círculo virtuoso que permita a emancipação para estas famílias e sua inserção nos processos de desenvolvimento local e nacional.” 
 
Note-se os termos-chave do novo programa: a inclusão produtiva deve estar associada a “políticas de desenvolvimento para o Brasil”; deve resultar do “desenvolvimento de capacidades e condições para um agir com autonomia”; deve possibilitar “inserção em processos de geração de renda” e “emancipação das famílias”. 
 
Contudo, a criação de condições para que a “porta de saída” do Bolsa-Família se concretize apenas começa a se esboçar. Matéria publicada na FSP em 22/03/2009 informa que o Orçamento de 2009 do programa “Promoção da Inclusão Produtiva” só permite ao Governo Federal ter convênios com alguns Estados para a implantação de ações nessa direção. O orçamento reservado ao programa é de R$30,8 milhões, o que limitará o alcance das ações a dez Estados da Federação, que serão atendidos conforme sua colocação em um ranking a ser elaborado. Outros quatro Estados poderão ser atendidos com sobras orçamentárias de 2008 e oito não têm previsão de atendimento. O governo reconhece que falta não apenas dinheiro, mas também equipe técnica para atender todos os Estados. 
 
No Brasil não faltam leis, decretos e propostas de programas que traçam conceitos e linhas de ação idealmente capazes de promover o desenvolvimento. Assim é que, em 12 de março de 2008, o Presidente da República, por solicitação do MDS, assinou o Decreto nº 6393 que estabelece o Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social. O artigo 2º desse decreto define como objetivo “a conjugação de esforços entre a União, os Estados e o Distrito Federal para pactuar metas de desenvolvimento social e combate à fome, direcionadas para a inclusão social e a promoção da cidadania”. O Governo Federal informa que o decreto será regulamentado a fim de estabelecer a estratégia de ação e os procedimentos para implantação do programa. Os Estados que aderirem serão chamados a construir, em conjunto com a União, uma programação plurianual integrada, com metas e prazos para o alcance da inclusão social e produtiva dos beneficiários das políticas sociais.  
 
Resta agora mobilizar vontades e pressionar os responsáveis para que as articulações apontadas no decreto se efetivem. Essa mobilização e essa pressão terão que ocorrer em cada localidade, sob pena de vermos o programa “Promoção da Inclusão Produtiva” permanecer apenas como meritória declaração de intenções. 
 
Para que o programa saia do papel é necessário não apenas que se mobilizem recursos financeiros em volume suficiente, mas também que exista convergência de ações entre esferas de governo, setores e organizações que atuam no campo da assistência, da educação, do trabalho e do desenvolvimento econômico. Redes de proteção social precisam ter uma função econômica, se quiserem contribuir de forma mais efetiva para a redução da pobreza. A transferência de renda deve ser associada a uma estratégia de promoção das famílias pobres, na qual os benefícios financeiros e o acesso a recursos educacionais, alimentares e de saúde são vistos como um conjunto integrado de condições de apoio para que cada família atinja metas (que ela mesma possa definir) de inserção no mundo do trabalho e de sustentabilidade econômica. 
 
Estudo realizado pela Prattein (2) documentou experiências que apontam ser possível multiplicar no país ações dessa natureza. Dentre os casos estudados, o que se mostrou mais frutífero associou a capacitação de grupos de baixa renda a um esforço de desenvolvimento socioeconômico de uma microrregião no sul da Bahia. O foco dessa experiência foi o desenvolvimento integrado e sustentável da microrrregião, que passou a ser promovido, entre outras formas, pelo fortalecimento de capacidades coletivas dos grupos populares que ali viviam. A inserção econômica dos grupos de base foi buscada fomentando-se a constituição de cadeias produtivas capazes de viabilizar a capacitação inicial dos trabalhadores rurais, a constituição de pequenas fábricas e a comercialização de produtos que passaram a ser produzidos por grupos que, sem tal processo, poderiam se tornar apenas beneficiários do Bolsa-Família. Ações de educação ambiental e de educação para a cidadania foram agregadas às capacitações técnicas, visando favorecer a sustentabilidade ambiental dos processos produtivos e estimular o associativismo entre as populações envolvidas. Além de apoiar a constituição de organizações populares de base que congregassem os trabalhadores e suas famílias, essa experiência também promoveu a criação de organizações da sociedade civil (OSCIP) que pudessem atuar como instâncias intermediárias para gestão local de aspectos críticos do desenvolvimento de base e do desenvolvimento local: direitos sociais da população, educação de crianças e jovens, desenvolvimento familiar, tecnologias de gestão ambiental, regularização fundiária etc. A colaboração intersetorial foi garantida pela criação de uma instância de governança estratégica envolvendo grupos populares, órgãos públicos e empresas. 
 
Políticas consistentes de redução da pobreza não podem prescindir de estratégias que favoreçam a integração digna e qualificada dos pobres nos ciclos de produção e consumo da economia, pois nenhum processo de inclusão social será efetivo se os cidadãos não se tornarem capazes de se auto-sustentar. 
 
Notas 
 
(1) Ministério do Desenvolvimento Social. Informações sobre o Programa de Promoção da Inclusão Produtiva. 
www.mds.gov.br 

(2) Ribas Jr, Fabio e Ribas, Eliana Ribeiro de Souza. Organizações de base, redes intersetoriais e processos de desenvolvimento local: o desafio da sustentabilidade. Rede Interamericana de Fundações e Ações Empresariais para o Desenvolvimento de Base, 2006.
Acesso ao estudo